Sitzung vom 2. Februar 2018
Zusammenarbeitsabkommen zwischen dem Föderalstaat, der Wallonischen Region, der Flämischen Region, der Region Brüssel-Hauptstadt und der Deutschsprachigen Gemeinschaft in Bezug auf die Koordinierung der Politik in Sachen Arbeitserlaubnis mit der Politik in Sachen Aufenthaltsgenehmigung und in Sachen Normen für die Beschäftigung und den Aufenthalt ausländischer Arbeitnehmer sowie Dekretentwurf zur Billigung des Zusammenarbeitsabkommens zwischen dem Föderalstaat, der Wallonischen Region, der Flämischen Region, der Region Brüssel-Hauptstadt und der Deutschsprachigen Gemeinschaft in Bezug auf die Koordinierung der Politik in Sachen Arbeitserlaubnis mit der Politik in Sachen Aufenthaltsgenehmigung und in Sachen Normen für die Beschäftigung und den Aufenthalt ausländischer Arbeitnehmer
1. Beschlussfassung :
Die Regierung genehmigt das Zusammenarbeitsabkommen zwischen dem Föderalstaat, der Wallonischen Region, der Flämischen Region, der Region Brüssel-Hauptstadt und der Deutschsprachigen Gemeinschaft in Bezug auf die Koordinierung der Politik in Sachen Arbeitserlaubnis mit der Politik in Sachen Aufenthaltsgenehmigung und in Sachen Normen für die Beschäftigung und den Aufenthalt ausländischer Arbeitnehmer.
Die Regierung verabschiedet in zweiter und letzter Lesung den Dekretentwurf zur Billigung des Zusammenarbeitsabkommens zwischen dem Föderalstaat, der Wallonischen Region, der Flämischen Region, der Region Brüssel-Hauptstadt und der Deutschsprachigen Gemeinschaft in Bezug auf die Koordinierung der Politik in Sachen Arbeitserlaubnis mit der Politik in Sachen Aufenthaltsgenehmigung und in Sachen Normen für die Beschäftigung und den Aufenthalt ausländischer Arbeitnehmer.
Die Vize-Ministerpräsidentin, Ministerin für Kultur, Beschäftigung und Tourismus wird beauftragt, den Entwurf im Parlament zu hinterlegen.
2. Erläuterungen :
Allgemeine Beschreibung
Dieser Dekretentwurf bezweckt die Billigung des Zusammenarbeitsabkommens zwischen dem Föderalstaat, der Wallonischen Region, der Flämischen Region, der Region Brüssel-Hauptstadt und der Deutschsprachigen Gemeinschaft im Hinblick auf die Teilumsetzung der Richtlinie 2011/98/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über ein einheitliches Verfahren zur Beantragung einer kombinierten Erlaubnis für Drittstaatsangehörige, sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufzuhalten und zu arbeiten, sowie über ein gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatsarbeitnehmer, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten (im Weiteren „Richtlinie 2011/98/EU“ genannt) und weiterer europäischer Richtlinien, die zugunsten von Drittstaatsangehörigen, die sich zur Ausübung besonderer Arbeit in den Mitgliedstaaten aufhalten wollen, einen besonderen Aufenthaltsstatus schaffen.
Die Richtlinie 2011/98/EU beinhaltet folgende Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten:
zugunsten der Drittstaatsangehörigen, die in ihrem Hoheitsgebiet arbeiten wollen, muss ein einheitliches Antragsverfahren für die Erlaubnis sich im Hoheitsgebiet aufhalten und dort arbeiten zu dürfen, eingeführt werden. Dieses Verfahren führt zur Ausstellung eines einzigen Titels, welcher belegt, dass die erforderlichen Berechtigungen für den Aufenthalt und die Arbeit gewährt wurden;
die Aufenthaltstitel, die gemäß der europäischen Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 von den Mitgliedstaaten denjenigen Drittstaatsangehörigen ausgestellt werden, die sich für andere Zwecke als zu Beschäftigungszwecken im Hoheitsgebiet aufhalten, müssen einen Vermerk über den Zugang zum Arbeitsmarkt umfassen;
eine Reihe von Rechten (unter anderem die Gleichbehandlung zu Staatsangehörigen des betreffenden Landes) für die Arbeitnehmer, die keine EU-Staatsangehörigen sind, und auf die sich die Richtlinie bezieht.
Der wichtigste Zweck dieser Richtlinie ist die Vereinfachung des Zulassungsverfahrens für Drittstaatsangehörige, die in den Mitgliedstaaten arbeiten wollen, sowie die Harmonisierung der Regeln, die momentan in den Mitgliedstaaten gelten. Dank einer solchen Verfahrensvereinfachung verfügen Migranten und ihre Arbeitgeber über ein effizienteres Verfahren, das es auch vereinfacht, die Rechtmäßigkeit ihres Aufenthalts und ihre Berechtigung zum Zugang zum Arbeitsmarkt zu kontrollieren.
Diese europäische Richtlinie hätte bis spätestens 25. Dezember 2013 umgesetzt werden müssen. Diese Umsetzung erfolgte nur sehr begrenzt, sodass die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hat.
Im Rahmen der sechsten Staatsreform im Jahr 2014 hat Artikel 6 §1 IX. Nummern 3 und 4 des Sondergesetzes vom 8. August 1980 zur Reform der Institutionen die Zuständigkeit für folgende Angelegenheiten auf die Regionen übertragen:
„die Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte, mit Ausnahme der Normen betreffend die Arbeitserlaubnis, die im Rahmen der spezifischen Aufenthaltssituation der betreffenden Personen ausgestellt wird, und die Befreiungen von Berufskarten, die an die spezifische Aufenthaltssituation der betreffenden Personen gebunden sind. Die Feststellung der Verstöße kann ebenfalls durch die vom Föderalstaat dazu ermächtigten Beamten erfolgen.
die Anwendung der Normen betreffend die Arbeitserlaubnis, die im Rahmen der spezifischen Aufenthaltssituation der betreffenden Personen ausgestellt wird. Die Überwachung der Einhaltung dieser Normen fällt in die Zuständigkeit des Föderalstaats. Die Feststellung der Verstöße kann ebenfalls durch die von den Regionen dazu ermächtigten Beamten erfolgen.“
Diese Zuständigkeiten wurden der Deutschsprachigen Gemeinschaft auf Basis von Artikel 139 der Verfassung zum 1. Januar 2016 von der Wallonischen Region übertragen.
Der Föderalstaat bleibt zuständig für die Ausarbeitung der Normen in Bezug auf die Arbeitserlaubnis, die hinsichtlich der besonderen Aufenthaltssituation der betreffenden Personen ausgestellt wird. Kraft seiner Restzuständigkeit bleibt der Föderalstaat auch zuständig für die Angelegenheiten, die sich auf das Verwaltungsstatut von Ausländern beziehen (Einreise ins Staatsgebiet, Aufenthalt, Niederlassung und Entfernen von Ausländern).
Aufgrund dieser Zuständigkeitsverteilung muss ein Verfahren erarbeitet werden, das einerseits der Zuständigkeitsverteilung Rechnung trägt und andererseits zur Ausstellung eines einzigen Dokuments führt, das beide Aspekte regelt.
Im Sinne von Artikel 92bis §3 Buchstabe c) des Sondergesetzes zur Reform der Institutionen schließen der Föderalstaat und die Regionen ein Zusammenarbeitsabkommen für die Koordinierung der Politik in Sachen Gewährung der Arbeitserlaubnis und Gewährung der Aufenthaltsgenehmigung sowie in Sachen Normen für die Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer ab.
Inhalt des Zusammenarbeitsabkommens
Das Zusammenarbeitsabkommen soll eine koordinierte Anwendung der Richtlinie 2011/98/EU gewährleisten. Im Anhang zum vorliegenden Dekretentwurf befinden sich zwei Tabellen der Entsprechungen zwischen dem Wortlaut der Richtlinie und den betreffenden Bestimmungen des Zusammenarbeitsabkommens oder anderen Umsetzungsbestimmungen (Tabelle A), sowie eine Tabelle mit den umgekehrten Übereinstimmungen (Tabelle B).
Das Zusammenarbeitsabkommen verfolgt einen doppelten Zweck: einerseits die Einführung eines einheitlichen Antragsverfahrens, das im Rahmen eines kombinierten Verwaltungsakts zur Ausstellung eines kombinierten Titels führt, der gleichzeitig den Aufenthalt und die Arbeit genehmigt („kombinierte Erlaubnis“), und der einem Drittstaatsangehörigen erlaubt, sich legal auf dem Belgischen Staatsgebiet aufzuhalten, um dort zu arbeiten; andererseits die Ausstellung eines Aufenthaltstitels, der einen Vermerk bezüglich des Zugangs zum Arbeitsmarkt für alle Drittstaatsangehörigen, die aus anderen als aus Arbeitsgründen einreisen, und die gemäß der europäischen Verordnung (EG) Nr. 1030/2002, gemäß Artikel 7 der Richtlinie „kombinierte Erlaubnis“, im Besitz eines Aufenthaltstitels sind, enthält.
Da verschiedene Teile der Richtlinie zugleich unter die Zuständigkeit der Föderal- als auch der Regionalbehörden fallen, regelt das Zusammenarbeitsabkommen die Koordination für die gemeinsame Ausübung dieser Befugnisse und die Zusammenarbeit zwischen den entsprechenden Behörden dort, wo die Zuständigkeiten in Sachen Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer oder die Zuständigkeiten in Sachen Arbeitserlaubnis und Aufenthaltsgenehmigung aufeinandertreffen.
Das Abkommen sieht auch ein System des Informationsaustauschs vor zwischen den verschiedenen zuständigen Behörden, die an den Inspektionen und Kontrollmaßnahmen im Rahmen der Einhaltung der Gesetze über die Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer und deren Aufenthalt beteiligt sind.
Die allgemeinen Bestimmungen des Entwurfs eines Zusammenarbeitsabkommens (Kapitel I, II und III) gelten für die Zuständigkeiten in Sachen Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer. Es handelt sich dabei um die Bestimmung eines territorialen Anknüpfungspunkts, um Bestimmungen über die gegenseitige Anerkennung und um Bestimmungen in Sachen Überwachung, Kontrolle und Ahndung.
Kapitel IV widmet sich den Verfahrensbestimmungen des neuen einheitlichen Verfahrens und betrifft die Teilumsetzung der Richtlinie 2011/98/EU.
Das einheitliche Verfahren führt zur Erlangung einer kombinierten Erlaubnis oder eines anderen Aufenthaltstitels zu Arbeitszwecken für einen Zeitraum von mehr als neunzig Tagen (z. B. eine Blaue Karte EU). Die Blaue Karte EU und andere Aufenthaltstitel sind besondere Varianten der kombinierten Erlaubnis. Unter diesem Nenner werden künftige Aufenthaltstitel zu Arbeitszwecken für einen Zeitraum von mehr als neunzig Tagen aufgenommen (z. B. Saisonarbeit, unternehmensinterne Transfers (ICT), …). Für diese Anträge gilt dasselbe einheitliche Verfahren aus Kapitel IV.
Kapitel V enthält einige Querschnittsbestimmungen zum Abkommen: einerseits bezüglich der Übermittlung der Akten zwischen den zuständigen Behörden sowie der Schaffung einer elektronischen Plattform, andererseits bezüglich der gegenseitigen Information im Falle von Abänderungen der geltenden Normen und der Regelung im Falle von Rechtsstreiten bezüglich der Verteilung der anfallenden Kosten.
Die Durchführung mancher Bestimmungen des Zusammenarbeitsabkommens wird mittels Ausführungszusammenarbeitsabkommen gemäß Artikel 92bis §1 Absatz 3 des Sondergesetzes vom 8. August 1980 zur Reform der Institutionen vorgesehen.
Einheitliches Antragsverfahren
Im Rahmen dieses einheitlichen Antragsverfahrens legt das Zusammenarbeitsabkommen eine Reihe von Vorschriften fest, die für die verschiedenen zuständigen Behörden gelten, und die die Regelung des Verfahrens zur Prüfung eines Antrags auf eine kombinierte Erlaubnis bezwecken.
Jede zuständige Behörde bestimmt, für ihr jeweiliges Zuständigkeitsgebiet, mit Gesetzes- oder Verordnungsbestimmungen die Bedingungen für die Aufenthaltsgenehmigung und Arbeitserlaubnis der Drittstaatsangehörigen und bestimmt die Mittel für die Kontrolle sowie die entsprechenden Sanktionen.
Die betreffenden Behörden werden unter gegenseitiger Berücksichtigung der jeweiligen Befugnisse entscheiden, ob die Aufenthaltsgenehmigung und die Arbeitserlaubnis gewährt werden.
Unter Einhaltung der Regeln in Bezug auf das einheitliche Antragsverfahren, die aus der Richtlinie 2011/98/EU hervorgehen, werden folgende Angelegenheiten im Zusammenarbeitsabkommen vereinbart:
die weiteren Regeln für das Einreichen des Antrags werden bestimmt;
die Behörde, die befugt ist, diesen Antrag entgegenzunehmen und die kombinierte Erlaubnis auszustellen, wird benannt;
die Verpflichtung, die relevanten Informationen in Bezug auf die Unterlagen, die für das Einreichen eines vollständigen Antrags erforderlich sind, auf Anfrage dem Drittstaatsangehörigen und seinem Arbeitgeber zu verschaffen, wird formuliert;
die Verpflichtung, dem Antragsteller schriftlich mitzuteilen, welche ergänzenden Informationen oder Unterlagen erforderlich sind, wenn die zur Untermauerung des Antrags eingereichten Informationen oder Unterlagen unvollständig sind, wird vorgesehen;
die Folge der Tatsache, dass innerhalb der in der Richtlinie vorgesehenen Frist keine Entscheidung getroffen wurde, wird vorgesehen;
die Rechtsmittel im Falle einer Ablehnung oder Entziehung der kombinierten Erlaubnis werden festgelegt.
Kombinierte Erlaubnis
Das in der Richtlinie 2011/98/EU vorgesehene Muster der kombinierten Erlaubnis entspricht dem Muster, das in der Verordnung (EG) 1030/2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige beschrieben wird. Es ermöglicht den Mitgliedstaaten, Informationen einzufügen, die unter anderem erwähnen, ob der Betroffene berechtigt ist zu arbeiten.
Das Zusammenarbeitsabkommen sieht auch die Ausstellung eines Aufenthaltstitels mit einem Vermerk über den Zugang zum Arbeitsmarkt für alle Drittstaatsangehörigen, die aus anderen Gründen als der Arbeit einreisen, vor.
Umsetzung anderer europäischer Richtlinien in Bezug auf die Wirtschaftsmigration
Genauso wie die Richtlinie 2011/98/EU bilden auch andere Richtlinien einen Teil der Maßnahmen, die von der Europäischen Union ergriffen werden, um die Einwanderung von Drittstaatsangehörigen aus wirtschaftlichen Gründen in ihr Gebiet zu vereinfachen.
Die Umsetzung dieser Richtlinien muss ebenfalls mittels eines Zusammenarbeitsabkommens verwirklicht werden, das den Zweck hat, die Politik in Sachen Gewährung von Arbeitserlaubnissen und Aufenthaltsgenehmigungen sowie die Normen in Bezug auf die Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer zu koordinieren.
Dabei handelt es sich unter anderem um folgende Richtlinien:
2009/50/EG des Rates vom 25. Mai 2009 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer hochqualifizierten Beschäftigung;
2014/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zwecks Beschäftigung als Saisonarbeitnehmer;
2014/66/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen im Rahmen eines unternehmensinternen Transfers;
(EU) 2016/801 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2016 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zu Forschungs- oder Studienzwecken, zur Absolvierung eines Praktikums, zur Teilnahme an einem Freiwilligendienst, Schüleraustauschprogrammen oder Bildungsvorhaben und zur Ausübung einer Au-pair-Tätigkeit.
Ziel ist es, das Verfahren für die Zulassung ausländischer Arbeitnehmer zu vereinfachen, zu erleichtern und zu harmonisieren.
Es wurde vereinbart, dass das durch das Zusammenarbeitsabkommen festgelegte einheitliche Antragsverfahren für die in solchen Richtlinien gemeinten Drittstaatsangehörigen angewandt wird und dass darüber hinaus Artikel 92bis §1 Absatz 3 des Sondergesetzes vom 8. August 1980 zur Reform der Institutionen angewandt wird. Wenn die Durchführung dieser Richtlinien es erforderlich macht oder zulässt, können entsprechende ergänzende Verfahrensregeln über ein Ausführungszusammenarbeitsabkommen, dessen Wirksamkeit nicht von einem legislativen Zustimmungsakt abhängig ist, vorgesehen werden.
3. Finanzielle Auswirkungen :
Im Zusammenarbeitsabkommen wird vorgesehen, dass hinsichtlich der einmalig anfallenden Kosten zur Herstellung der kombinierten Erlaubnis, deren Höhe zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht bekannt ist, ein Verteilerschlüssel hinsichtlich der Beteiligung der verschiedenen Parteien in einem Ausführungszusammenarbeitsabkommen festgelegt wird. Aufgrund dessen liegen bezüglich der finanziellen Auswirkungen für die Deutschsprachige Gemeinschaft zu diesem Zeitpunkt noch keine genauen Zahlen vor.
4. Gutachten :
Das Gutachten des Staatsrats Nr. 62.483/VR vom 12. Dezember 2017 liegt vor.
In seinen allgemeinen Anmerkungen empfiehlt der Staatsrat, dem Dekretentwurf eine Tabelle der Entsprechungen zwischen dem Wortlaut des Zusammenarbeitsabkommens und den betreffenden Bestimmungen der Richtlinie sowie eine Tabelle der umgekehrten Übereinstimmungen beizufügen. Dieser Bemerkung wurde Rechnung getragen und entsprechende Tabellen erstellt, die dem Parlament vorgelegt werden.
In seinen besonderen Anmerkungen weist der Staatsrat darauf hin, dass eine schriftliche Begründung nicht nur bei Verweigerung der Arbeits- oder Aufenthaltsgenehmigung vorliegen muss, sondern bei jeder Entscheidung, einen Antrag auf Erteilung, Änderung oder Verlängerung der kombinierten Erlaubnis abzulehnen. Es muss außerdem in all diesen Fällen auf die möglichen Rechtsbehelfe hingewiesen werden. Dieser Bemerkung wurde Rechnung getragen, indem der Artikel entsprechend umformuliert wurde.
Gemäß der Richtlinie muss der Verwaltungsakt bezüglich der kombinierten Erlaubnis dem Drittstaatsangehörigen notifiziert werden und nicht dem Arbeitgeber. Im Lichte dieser Bemerkung wurde der entsprechende Artikel angepasst.
In der niederländischen Fassung des Zusammenarbeitsabkommens wurde das Wort „derdelander“ durch die Wörter „onderdaan van een derde land“ ersetzt, um eine kohärente Terminologie zu gewährleisten.
Sobald der Drittstaatsangehörige im Besitz des vorläufigen Aufenthaltsdokuments ist, nachdem ihm der Aufenthalt zu Arbeitszwecken erlaubt worden ist, welches in Erwartung der Ausstellung oder der Verlängerung der kombinierten Erlaubnis ausgestellt worden ist, darf dieser anfangen zu arbeiten. Der Staatsrat empfiehlt diesen Artikel zu präzisieren um jegliche Diskussion über die getreue Umsetzung der Richtlinie zu vermeiden. Dieser Bemerkung wurde ebenfalls Rechnung getragen.
Im Kapitel über das Ende der Arbeits- oder Aufenthaltserlaubnis bemerkt der Staatsrat, dass in der schriftlichen Mitteilung auf das für die Berufung zuständige Gericht oder die Verwaltungsbehörde hinzuweisen ist.
Der Staatsrat empfiehlt, dass es der Rechtssicherheit halber ausdrücklich zu klären ist, ob Artikel 39/1 Absatz 2 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 über die Einreise ins Staatsgebiet, den Aufenthalt, die Niederlassung und das Entfernen von Ausländern anwendbar ist, wenn die Unzulässigkeit des Antrags auf das Fehlen der durch die Aufenthaltsregelung vorgeschriebenen Unterlagen zurückzuführen ist, oder ob dies in die allgemeine Nichtigkeitsbefugnis des Staatsrates fällt. In der Begründung wurde erläutert, dass Artikel 39/1 Absatz 2 des vorerwähnten Gesetzes vom 15. Dezember 1980 nicht anwendbar ist, da es sich um die Überprüfung der Vollständigkeit des Antrags handelt und die Regionalbehörde demnach zuständig ist.
Außerdem weist der Staatsrat darauf hin, dass ebenfalls die Entscheidungen in Sachen Ablehnung der Änderung einer kombinierten Erlaubnis mit einem Rechtsbehelf angefochten werden können. Die entsprechenden Artikel wurden diesbezüglich ergänzt.
Der Staatsrat bemerkt zudem, dass gemäß Artikel 92bis §5 Absätze 4 und 8 des Sondergesetzes vom 8. August 1980 die Art und Weise der Bestimmung der Mitglieder des Kooperationsrechtsprechungsorgans und die Begleichung der Funktionskosten festzulegen sind. Dieser Bemerkung wurde ebenfalls Rechnung getragen.
Abschließend bemerkt der Staatsrat, dass die Deutschsprachige Gemeinschaft die noch nicht rechtskräftigen Artikel des Dekrets vom 25. April 2016 über Maßnahmen im Beschäftigungsbereich zur Umsetzung der Richtlinien 2011/98/EU, 2014/36/EU und 2014/66/EU, die das Gesetz vom 30. April 1999 über die Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer abändern, aufgehoben werden sollten, da diese noch nicht in Kraft getretenen Artikel nach der Zustimmung zum vorliegenden Zusammenarbeitsabkommen gegenstandslos werden. Der Dekretentwurf wurde entsprechend angepasst.
5. Rechtsgrundlage :
Sondergesetz vom 8. August 1980 zur Reform der Institutionen, Artikel 92bis §1 und §3 Buchstabe c)
Gesetz vom 31. Dezember 1983 über institutionelle Reformen für die Deutschsprachige Gemeinschaft, Artikel 55bis
Dekret des Wallonischen Regionalrates vom 6. Mai 1999 zur Ausübung der Befugnisse der Wallonischen Region in den Angelegenheiten Beschäftigung und Ausgrabungen durch die Deutschsprachige Gemeinschaft
Dekret des Rates der Deutschsprachigen Gemeinschaft vom 10. Mai 1999 zur Ausübung der Befugnisse der Wallonischen Region in den Angelegenheiten Beschäftigung und Ausgrabungen durch die Deutschsprachige Gemeinschaft