Sitzung vom 19. Oktober 2017

Dekretentwurf zur Abänderung des Dekrets vom 23. Juni 2008 über den Schutz der Denkmäler, Kleindenkmäler, Ensembles und Landschaften sowie über die Ausgrabungen

1. Beschlussfassung:

Die Regierung verabschiedet in zweiter und letzter Lesung den Dekretentwurf zur Abänderung des Dekrets vom 23. Juni 2008 über den Schutz der Denkmäler, Kleindenkmäler, Ensembles und Landschaften sowie über die Ausgrabungen.

Die Vize-Ministerpräsidentin, Ministerin für Kultur, Beschäftigung und Tourismus, wird damit beauftragt, den Dekretentwurf dem Parlament zu übermitteln.

2. Erläuterungen:

Das aktuelle Denkmalschutzdekret ist 2009 in Kraft getreten. Seit diesem Zeitpunkt wurde der Rechtstext im Rahmen der Programmdekrete vereinzelt angepasst. Mit dem vorliegenden Vorschlag soll das Denkmalschutzdekret nach knapp zehn Jahren der Anwendung in den drei folgenden Punkten relativ umfassend angepasst werden:

Einführung neuer Ahndungsinstrumente zur besseren Durchsetzbarkeit des Denkmalschutzes

Verstärkter Fokus im Hinblick auf eine vorbeugende Denkmalschutzpolitik

Einführung einer Reihe formaler Anpassungen

Neue Ahndungsinstrumente

Bei den meisten Gemeinschaftszuständigkeiten handelt es sich eher um Förder- statt um  primäre Genehmigungsmaterien. Beim Denkmalschutz und der Archäologie handelt es sich um regionale Materien, die 1994 bzw. 2000 von der Wallonischen Region an die Deutschsprachige Gemeinschaft übertragen worden sind. Nach der neunjährigen Anwendung des Dekrets haben sich die aktuellen Grenzen zur Durchsetzung des Dekrets gezeigt. Aus diesem Grund hat die Regierung die Maßnahme „Vollstreckungsmaßnahmen Denkmalschutz“ im Laufenden Arbeitsprogramm 2014-2019 vorgesehen:

„2008 ist das Denkmalschutzdekret im Parlament verabschiedet worden. Bereits 1994 war der Denkmalschutz an die DG übertragen worden. Aufgrund der engen Verwebung mit der Raumordnung hatte sich die DG-Regierung vergeblich um ein Zusammenarbeitsabkommen mit der Wallonischen Region bemüht, so dass die Regierung 2008 letztendlich für die Einführung eines gesonderten Genehmigungsprozesses – zusätzlich zur Baugenehmigung - optiert hatte. Das Denkmalschutzdekret war allerdings in der Optik einer zeitnahen Übertragung der Raumordnung verfasst worden, so dass   der administrative Unterbau des Dekrets bewusst leicht gehalten worden war. Sechs Jahre nach Inkrafttreten des Denkmalschutzdekrets ist festzustellen, dass der Denkmalschutz nicht über die erforderlichen Instrumente verfügt, die zur Umsetzung einer solchen Regelmaterie notwendig sind. Hauptknackpunkt ist die Ahndung von Arbeiten, die ohne Denkmalgenehmigung durchgeführt worden sind. Laut Artikel 13 §4 kann die Regierung den Verursacher „für Arbeiten, die ohne Denkmalgenehmigung oder entgegen der in ihr enthaltenen Vorschriften vorgenommen  wurden, […] zu seinen Lasten nach Aufforderung und Maßgabe der Regierung zur teilweisen oder vollständigen Versetzung in den vorherigen Zustand oder zur Korrektur der vorgenommenen Veränderungen verpflichte[n].“ Kommen die Bauherren diesen Auflagen nicht nach, kann die Staatsanwaltschaft, Bußgelder oder Gefängnisstrafen verhängen. Die Durchsetzung dieser Instrumente – wie etwa das Anstrengen eines Strafprozesses bei  Zuwiderhandlung – implizieren  jedoch  sehr aufwändige, juristische Verfahren, die die personellen und fachlichen Möglichkeiten des Fachbereichs Denkmalschutz übersteigen. Dies läuft daher oftmals darauf hinaus, dass, wenn alle dem Fachbereich zugänglichen Mittel erfolglos angewandt worden sind (Baustellenbegleitungen, schriftliche Anweisung der zuständigen Ministerin an den Verursacher gemäß Artikel 13, § 4), Verstöße gegen den Denkmalschutz nicht weiter geahndet werden. Dies ist eine unhaltbare Situation. Zumal sich angesichts der Überlastung der Strafgerichte die Frage nach der Verhältnismäßigkeit stellt.

Es ist daher Ziel, über die Einführung adäquater Instrumente nachzudenken, die zur glaubwürdigen Durchsetzung einer Regelmaterie erforderlich sind. In der Raumordnung gibt es beispielsweise die Möglichkeit zur Regularisierung. Die Regularisierung ist an die vorherige Zahlung einer Verwaltungsstrafe gekoppelt. Das Denkmalschutzdekret soll juristisch auf die Durchführbarkeit der derzeit vorgesehenen Ahndungsmöglichkeiten überprüft werden und entsprechende zusätzliche Instrumente erarbeitet werden.“

Nach Auswertung der anderen belgischen Rechtstexte werden mit dem vorliegenden Dekret eine Reihe neuer Ahndungsinstrumente eingefügt, die es ermöglichen sollen, der Regierung ein ausreichendes Handlungsrecht zur Durchsetzung des Denkmalschutzdekrets im Interesse der Allgemeinheit und zur Verteidigung des materiellen Kulturerbes in der Deutschsprachigen Gemeinschaft einzuräumen. Es werden eine Reihe allgemeinüblicher rechtlicher Handlungsmöglichkeiten wie administrative Strafen eingeführt. Oberstes Ziel bei der Durchsetzung des Denkmalschutzdekrets soll aber weniger die Bestrafung der Verursacher, sondern der Erhalt des materiellen Kulturerbes sein. Daher wird mit der Konformitätsprüfung, das gewissermaßen das Herzstück der neuen Verstoß- und Kontrollmodalitäten bildet, eine ostbelgienspezifische Neuerung eingeführt. In Ergänzung dazu wird mit der Anpassung von Artikel 13, der die genehmigungspflichtigen Arbeiten regelt, präzisiert, dass eine Reihe von Arbeiten im Schutzbereich nicht mehr einer Denkmalgenehmigung bedürfen. Damit soll der Fokus des Dekrets verstärkt auf die geschützten Güter gelegt werden und eine gewisse Verwaltungsvereinfachung erreicht werden.

Vorbeugender Denkmalschutz

Nach dem Motto „Vorsorge ist besser als Nachsorge“ soll mit dem vorliegenden Dekret ähnlich wie in der Wallonie und Flandern ein stärkerer Fokus auf eine vorbeugende Denkmalschutzpolitik gelegt werden. Die drei folgenden Maßnahmen werden eingeführt:

Die Erstellung von Zustandsblättern: Zukünftig wird der für Denkmalschutz zuständige Fachbereich des Ministeriums von allen Denkmälern ein Zustandsblatt erstellen, damit die Eigentümer über den aktuellen Zustand ihres Denkmals und anstehende Arbeiten informiert sind.

Zuschüsse für Unterhaltsarbeiten an Denkmälern: Neu ist, dass an Denkmälern zukünftig auch Unterhaltsarbeiten bezuschusst werden können. Damit soll der Anreiz für einen möglichst effizienten Erhalt der Gebäude geschaffen werden.

Anpassung von Unterschutzstellungen: Sollten sich die aktuellen Umstände eines Denkmals verändern, sollte der Denkmalschutz darauf adäquat reagieren können. Zudem sollen die aktuellen Unterschutzstellungen einer grundsätzlichen Prüfung v.a. in Bezug auf Repräsentativität, Denkmalwert und Zustand unterzogen werden.

Formale Anpassungen

Mit dem vorliegenden Vorschlag werden eine Reihe formaler Anpassungen vorgenommen. Diese beziehen sich v.a auf die Informationspflicht, da oftmals Ignoranz der Grund für das Unterlassen einer Denkmalgenehmigung ist. Zudem wurde in der Praxis festgestellt, dass die meisten Verstöße gegen das Denkmalschutzdekret auf Unkenntnis oder einer falschen Auffassung als Eigentümer eines Denkmals bzw. eines Gebäudes im Schutzbereich beruhen.

Gutachten Staatsrat

Die Anmerkungen des Staatsrats bezogen sich auf die folgenden Artikel:

• Artikel 6: Anpassungen zur Informationspflicht

• Artikel 13: Artikel 13 des Denkmalschutzdekrets regelt, für welche Arbeiten eine Denkmalgenehmigung erforderlich ist. In seinem Gutachten führt der Staatsrat grundsätzlich an, dass eine stillschweigende Genehmigung – so wie sie in Artikel 13 vorgesehen wird – unter mehreren Gesichtspunkten rechtlich bedenklich ist. Es wird darauf verwiesen, dass dieses Verfahren mit dem Standstill-Grundsatz in Artikel 23 der Verfassung strittig sei, da „die Bestimmung in ihrer heutigen Fassung einen bemerkenswerten Rückgang im Vergleich zum geltenden Recht [bedeute]“. Dies sei nur dann möglich, wenn zwingende Gründe des Allgemeininteresses vorliegen. Hierzu gilt es zunächst zu bemerken, dass das geltende Recht – nämlich Artikel 13 des Denkmalschutzdekrets in seiner bisherigen Fassung – bereits das System der stillschweigenden Genehmigung vorsieht; inwiefern hierdurch ein „bemerkenswerter Rückgang“ entstehen könnte, ist somit nicht ersichtlich. Die Bestimmung wurde resolut zum Vorteil des Antragstellers aufgesetzt, der nicht für eventuelle Verfehlungen der zuständigen Behörden bestraft werden darf. Diese Maßnahme des guten und verantwortungsvollen Verwaltungshandelns (good governance) ist zweifelsohne im Sinne des Allgemeininteresses. Schließlich gilt es festzuhalten, dass eine präzise Auskunft über die Rechtslage jederzeit durch die Verwaltung geliefert werden kann.

• Artikel 13: Der Antragsteller ist dazu verpflichtet die Genehmigung der Arbeiten öffentlich bekanntzugeben, damit seine Nachbarn über die Arbeiten informiert werden. Der Bemerkung des Staatsrates entsprechend soll die Regierung ermächtigt werden, das Muster der Bekanntmachung festzulegen.

• Artikel 20: Dieser Artikel führt eine allgemeine Bestimmung zur Regelung der Zuschusskontrolle auf. Der Staatsrat führt in seinem Gutachten an, dass der Verweis auf das Gesetz vom 16. Mai 2003 zur Festlegung der für die Haushaltspläne, die Kontrolle der Subventionen und die Buchführung der Gemeinschaften und Regionen sowie für die Organisation der Kontrolle durch den Rechnungshof geltenden allgemeinen Bestimmungen keinen rechtlichen Mehrwert bringe. Diese Feststellung ist juristisch korrekt, dennoch empfiehlt es sich, aus Klarheitsgründen die Bestimmung beizubehalten. Der besagte Verweis – der auch in einer Vielzahl anderer Dekrete der Deutschsprachigen Gemeinschaft zu finden ist – sorgt für eine unmissverständliche Identifizierung des Rechtsrahmens bei der Zuschusskontrolle.

• Artikel 23: Artikel 23 vervollständigt den Artikel 44 des Denkmalschutzdekrets. Es gilt ausdrücklich zu bestimmen, wem die durch die bezeichnenden Beamten erstellten Protokolle bezüglich der in Artikel 43 genannten Verstöße übermittelt werden müssen und innerhalb welcher Frist. Nach Erhalt des Gutachtens des Staatsrates wurde diese Bestimmung präzisiert. So werden die Personen und Einrichtungen, denen die Feststellungsprotokolle zu übermitteln sind genauer definiert. Insbesondere soll den Protokollanten ein größerer Handlungsspiel-raum bei der Einschätzung des wirklichen Verursachers zugestanden werden. Die Bemerkung des Staatsrates wird durch die Neuformulierung hinfällig.

• Artikel 26 - Verfahren zur Konformitätsprüfung (Art. 46.2): Um den Zweck der neu bestimmten Verfolgungsmaßnahmen zu garantieren und um zu verhindern, dass nach Protokollerstellung parallel zum Verwaltungsverfahren oder zum eventuellen Konformitätsverfahren ein Antrag auf Genehmigung eingereicht wird, um das Verfahren und die eventuelle Strafmaßnahme zu umgehen, ist vorgesehen, dass jeder Antrag gemäß den Artikeln 13, 25.1 oder 26, der sich auf Arbeiten und Handlungen bezieht, für die ein Feststellungsprotokoll erstellt wurde und der nicht im Rahmen einer Konformitätsprüfung eingereicht wurde, als unzulässig erklärt werden muss bis:

- entweder ein rechtskräftiges Urteil durch ein zuständiges Gericht gefällt wurde,

- ein Konformitätsbeschluss rechtskräftig geworden ist oder

- die Durchführung geforderter Maßnahmen und/oder die Zahlung auferlegter Geldbußen durch die Regierung bestätigt wurde.

Die Unzulässigkeit betrifft Anträge, die nach der offiziellen Übermittlung des Protokolls eingereicht werden. Die vom Staatsrat aufgedeckte Inkohärenz in den Texten wurde aufgehoben.

Artikel 26 - Verwaltungsmaßnahmen (Art. 46.3): Was die Bemerkung des Staatsrates zur zuständigen Gerichtsbarkeit betrifft, so wird auf den Kommentar zu Artikel 46.4 verwiesen. Aus Kohärenzgründen wurden die ent-sprechenden Bestimmungen – was das zuständige Rechtsprechungsorgan betrifft – dem-nach übereinstimmend abgefasst: Dieselbe gerichtliche Instanz, im vorgegebenen Fall das Korrektionalgericht, soll sowohl für Beschwerden gegen geforderte Verwaltungsmaßnahmen wie auch gegen festgesetzte Geldbußen zuständig sein.

Artikel 26 - Administrative Geldbußen (Art. 46.4-46.6): Was die Bemerkung des Staatsrates zur zuständigen Gerichtsbarkeit bei administrativen Geldbußen betrifft, ist Folgendes festzuhalten: Aufgrund ihrer Restzuständigkeit ist grundsätzlich die Föderalbehörde zuständig für die Festlegung der Zuständigkeiten der Rechtsprechungsorgane und der entsprechenden Verfahrensregeln. Unstrittig ist jedoch ebenfalls, dass die Gemeinschaften und Regionen in Anwendung von Artikel 10 des Sondergesetzes vom 8. August 1980 zur Reform der Institutionen (sogenannte „implizite Zuständigkeiten“) selbst einen Handlungsspielraum für sich beanspruchen können. Dazu ist es erforderlich, dass die Regelung als notwendig für die Ausübung der Befugnisse erachtet werden kann, dass die Angelegenheit sich für eine differenzierte Regelung eignet und dass die Auswirkungen der Bestimmungen auf diese Angelegenheit nur marginal sind.

Artikel 26 - Administrative Geldbußen (Art. 46.4-46.6): In Bezug auf das zuständige Rechtsprechungsorgan weist das Gutachten darauf hin, dass gemäß Artikel 14 §1 der koordinierten Gesetze über den Staatsrat die Abteilung Verwaltungsstreitsachen dieser Einrichtung im vorliegenden Fall die befugte Gerichtsbarkeit sei. Hiervon ist jedoch in Anwendung der impliziten Zuständigkeiten aus folgenden Gründen abzuweichen: Zum einen verfügt der Staatsrat ausschließlich über die Befugnis, die Legalität der Geldbuße zu kontrollieren, nicht aber die Zweckmäßigkeit und damit den festgesetzten Geldbetrag selbst. Der Staatsrat kann den angefochtenen Beschluss nur aussetzen bzw. annullieren; danach würde es der Regierung obliegen, eine neue Ent-scheidung zu treffen. Bei Beschwerden gegen die administrativen Geldbußen empfiehlt es sich jedoch, über eine Gerichtsbarkeit zu verfügen, die neben einer Kontrolle der Recht-mäßigkeit („Wurde die Geldbuße unter Einhaltung aller anwendbaren Rechtsvorschriften getroffen?“) auch die Zweckmäßigkeit („Ist eine Geldbuße angebracht?“) und die Verhältnismäßigkeit („Steht die Geldbuße im Verhältnis zu der geahndeten Handlung?“) der Maßnahme beurteilen und damit eine Abänderung des Regierungsbeschlusses bewirken kann.

Zum anderen bietet das Korrektionalgericht darüber hinaus ein weniger formales Verfahren als der Staatsrat, was allen Parteien unter der Aufsicht und Entscheidungsgewalt des Richters einen breiteren Dialog ermöglicht. Nicht umsonst spricht sich selbst die Rechtslehre wie folgt aus: „A cet égard, l’analyse conduit à la conclusion que le juge judi-ciaire exerce un contrôle plus étendu sur la décision administrative que ne le fait le Conseil d’Etat, spécialement à propos du quantum de la sanction. […] Pour l’heure, il semble ainsi préférable que l’autorité investie du pouvoir d’instituer la sanction administrative confie la compétence de contrôle aux juridictions judiciaires, plutôt qu’à la Haute juridiction administrative.“

Gutachten Denkmalschutzkommission

Die Denkmalschutzkommission begrüßt die Anpassungen des Dekrets, insbesondere die Aspekte zum vorbeugenden Denkmalschutz.

3. Finanzielle Auswirkungen:

Das angepasste Denkmalschutzdekret ist nicht unmittelbar mit zusätzlichen Ausgaben verbunden. Zwar sind neue Zuschüsse für Unterhaltsarbeiten an Denkmälern vorgesehen, aber bereits heute können über das Infrastrukturdekret Bauarbeiten an Denkmälern bezuschusst werden. Durch die Förderung von Unterhaltsarbeiten soll erreicht werden, dass nicht mehr so viele umfassende Arbeiten an den Denkmälern durchgeführt werden müssen, sodass unterm Strich ein nachhaltiger effizienter Erhalt der Denkmäler und langfristig eine Entlastung des öffentlichen Haushalts erreicht wird.

4. Gutachten:

Das Gutachten der Juristen des Fachbereichs Lokale Behörden und Kanzlei vom 20. Juni 2017 liegt vor.

Das Gutachten des Finanzinspektors vom 23. Juni 2017 liegt vor.

Das Einverständnis des Ministerpräsidenten, zuständig für den Haushalt, vom 27. Juni 2017 liegt vor.

Das Gutachten des Staatsrats vom 23. August 2017 liegt vor.

Das Gutachten der Denkmalschutzkommission vom 21. August 2017 liegt vor.

5. Rechtsgrundlage:

Dekret vom 23. Juni 2008 über den Schutz der Denkmäler, Kleindenkmäler, Ensembles und Landschaften sowie über die Ausgrabungen